（原標題：規制存量PPP）

一份PPP（政府和社會(huì )資本合作）行業(yè)期待已久的文件終于出爐，為規模達十多萬(wàn)億元的存量PPP項目提供了新的規范機制。

8月20日，國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作存量項目建設和運營(yíng)的指導意見(jiàn)》（下稱(chēng)《指導意見(jiàn)》）?！吨笇б庖?jiàn)》提出，要分類(lèi)分級推進(jìn)實(shí)施，對接近完工項目、對推進(jìn)緩慢項目采取不同措施；同時(shí)明確，2024年底前未開(kāi)工的項目，原則上不再采取PPP存量項目模式實(shí)施。

8月21日，財政部有關(guān)負責人就最新指導意見(jiàn)答記者問(wèn)時(shí)表示：“政府方、金融機構、社會(huì )資本方均表示，希望公開(kāi)出臺一份管總的指導性文件，進(jìn)一步明確政策預期、回應各方關(guān)切?！?/p>

在惠誠律師事務(wù)所薛起堂看來(lái)，《指導意見(jiàn)》發(fā)布后，存量PPP項目的處理終于有了明確依據。在“新機制的時(shí)候，PPP項目庫已經(jīng)‘聊勝于無(wú)’，僅剩下200多個(gè)項目，與PPP高峰時(shí)期的規模相去甚遠?！?/p>

2023年，國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（下稱(chēng)“新機制”）的通知中，對PPP近十余年的發(fā)展作出總結：“政府和社會(huì )資本合作實(shí)施近十年來(lái)，一定程度上起到了拉動(dòng)有效投資、改善公共服務(wù)的作用，但在實(shí)踐中也出現了一些亟待解決的問(wèn)題?！?/p>

自2014年被財政部正式大力推廣以來(lái)，PPP模式在中國的發(fā)展歷程堪稱(chēng)“過(guò)山車(chē)”。它曾被視為破解地方政府融資難題、提升公共產(chǎn)品供給效率的“金鑰匙”——在頂層設計推動(dòng)下，一場(chǎng)席卷全國的PPP盛宴迅速開(kāi)啟。

高峰時(shí)期，PPP管理庫項目投資總額超16萬(wàn)億元，覆蓋能源、交通、水利、環(huán)保、醫療等幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域。無(wú)數社會(huì )資本，特別是大型建筑類(lèi)央企與民營(yíng)環(huán)保企業(yè)紛紛涌入，將其視為開(kāi)啟新一輪增長(cháng)的關(guān)鍵機遇。

十一年過(guò)去，PPP行業(yè)已步入新階段。

一名PPP行業(yè)觀(guān)察人士對經(jīng)濟觀(guān)察報表示：“當地方政府把PPP異化為融資通道，各方參與者的行為開(kāi)始催生風(fēng)險，且當初設立制度約束都無(wú)法遏制這些風(fēng)險時(shí)，PPP就走到了應該‘退坡’的階段?！?/p>

盡管PPP模式在大量項目建設中起到了支撐作用，但其“退坡”的過(guò)程仍值得深入探討。上述觀(guān)察人士說(shuō)：“回過(guò)頭來(lái)看，最大的問(wèn)題在于——到底是PPP機制本身存在缺陷，還是執行環(huán)節出了問(wèn)題？”

從力推到規范

2014年5月26日，財政部成立PPP工作領(lǐng)導小組；同年11月確定30個(gè)PPP示范項目，并于12月成立PPP中心。

作為PPP主管部門(mén)的國家發(fā)展改革委，也在2014年5月推出首批80個(gè)鼓勵社會(huì )資本參與建設運營(yíng)的示范項目。

兩部門(mén)共管的格局在2016年出現調整。2016年7月7日召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，將PPP立法權移交原國務(wù)院法制辦，同時(shí)協(xié)調明確了兩部委的分管領(lǐng)域：國家發(fā)展改革委負責傳統基礎設施領(lǐng)域，財政部負責公共服務(wù)領(lǐng)域。

在財政部與國家發(fā)展改革委的大力推動(dòng)下，PPP在中國迅速發(fā)展，形成一個(gè)規模超過(guò)10萬(wàn)億元的投資市場(chǎng)。與此同時(shí)，多個(gè)高校也相繼成立PPP研究中心，比如北京大學(xué)政府與社會(huì )資本合作研究中心、清華大學(xué)政府和社會(huì )資本合作研究中心、中央財經(jīng)大學(xué)PPP治理研究院等——這些研究中心的成立，背后也能看到上述兩部委的推動(dòng)身影。

為何彼時(shí)PPP會(huì )得到大力推廣？

一個(gè)重要背景是2013—2014年中國開(kāi)啟的新一輪財稅改革。在政策視角下，推動(dòng)PPP不僅是為地方政府提供新的融資渠道，更被納入深化財稅體制改革的重要環(huán)節，用以平衡風(fēng)險和發(fā)展的關(guān)系。

2013年底，全國財政工作會(huì )議期間，時(shí)任財政部部長(cháng)樓繼偉作了關(guān)于PPP的專(zhuān)題報告，對PPP模式進(jìn)行了推介。他強調，PPP模式并非簡(jiǎn)單的政府融資手段，而是一種新的國家治理措施，是政府與市場(chǎng)高度融合的治理模式創(chuàng )新，有利于轉變政府職能、深化財政體制改革，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

2015年4月24日，樓繼偉在清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院的演講中進(jìn)一步提到：“在這個(gè)過(guò)程中，除了推進(jìn)改革外，還要處理好兩大難題。第一個(gè)難題就是去杠桿化，不能再積累債務(wù)，但是又不能經(jīng)濟失速。在企業(yè)方面，現在股本市場(chǎng)比較好的時(shí)候，應該大力發(fā)展股本性融資，比如私募基金、風(fēng)險投資。資本加大了，債務(wù)率就下來(lái)了。但在這個(gè)過(guò)程中，失速和規范有時(shí)是沖突的。改革是需要規范的，比如對地方存量債務(wù)的處理，要清理也要給出路。要置換債務(wù)緩釋風(fēng)險，轉換方式，例如轉成規范的PPP方式，從而在規范中增長(cháng)?！?/p>

2015—2017年，PPP行業(yè)進(jìn)入發(fā)展高峰期。根據財政部PPP中心數據，截至2017年6月末，按照財政部相關(guān)要求審核納入項目庫的項目，即全國入庫項目共13554個(gè)，總投資額達16.4萬(wàn)億元，覆蓋全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市）及新疆兵團，涉及19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。

行業(yè)轉折點(diǎn)出現在2017年。財政部先后印發(fā)多項文件，旨在清理整頓PPP市場(chǎng)，集中糾治“異化”和“泛化”現象。一場(chǎng)對全國PPP項目的集中排查清理隨即展開(kāi)，大量操作不規范的項目被清退出庫。

此后，PPP政策進(jìn)入調整階段：2020年，財政部令第103號文，即《財政部關(guān)于公布廢止和失效的財政規章和規范性文件目錄（第十三批）的決定》廢止三個(gè)PPP有關(guān)文件；之后，財政部又通過(guò)《關(guān)于廢止政府和社會(huì )資本合作（PPP）有關(guān)文件的通知》《關(guān)于公布廢止和失效的財政規章和規范性文件目錄（第十四批）的決定》，累計廢止28個(gè)PPP相關(guān)文件。2023年，財政部對外關(guān)停政府和社會(huì )資本合作項目庫；2024年6月，國務(wù)院宣布國辦發(fā)〔2015〕42號失效，導致PPP存量項目一度處于無(wú)國家層面文件約束的狀態(tài)。

上述觀(guān)察人士反問(wèn)：“當時(shí)這些政策的執行力度究竟如何，有哪些項目因違反文件要求被處置過(guò)？”在他看來(lái)，事后回顧，這些政策更多只能說(shuō)起到引導性作用。

此后，PPP行業(yè)發(fā)展陷入停滯狀態(tài)，直到2023年新機制政策的出臺，明確了新老項目劃斷規則，行業(yè)自此進(jìn)入新階段。

有規可依

盡管上述多項政策文件已被廢止，PPP也完成了新老劃斷，但項目庫中的存量項目仍有大量問(wèn)題亟待解決。

經(jīng)濟觀(guān)察報在采訪(fǎng)中發(fā)現，當前不同參與方面臨的核心難題各有側重：對社會(huì )資本而言，主要問(wèn)題是地方政府拖欠已形成實(shí)際工作量的賬款；對地方政府而言，則面臨竣工結算拖延、貸款利率調整困難、增值稅退稅受阻、專(zhuān)項資金歸屬不明、績(jì)效管理缺乏上位政策支撐、政府與項目公司矛盾加劇、項目變動(dòng)頻繁、融資難度大等多重挑戰。

萬(wàn)商天勤高級合伙人祝詣茗對經(jīng)濟觀(guān)察報表示，“無(wú)法可依”的政策現狀，加上實(shí)際履約中產(chǎn)生的各種爭端，使得存量PPP項目的合規性備受質(zhì)疑，進(jìn)而導致金融機構、社會(huì )資本方、施工單位、分包單位等參與方信心不足，引發(fā)“蝴蝶效應”——直接影響項目正常推進(jìn)，甚至造成部分項目暫?；蚪K止，亟待國家出臺政策文件進(jìn)行規范和管理。

過(guò)去五年間，祝詣茗參與了大量存量PPP項目的履約管理、再談判和爭端解決工作。她指出，履約問(wèn)題的成因多樣，主要集中在以下方面：政策原因導致的項目停擺或終止，社會(huì )資本方原因導致的投融資不到位或嚴重超概（即項目實(shí)際建設資金超過(guò)概算資金），政企雙方因績(jì)效考核、財審標準不能達成一致而久拖不決，地方政府財力不足導致財政資金遲遲無(wú)法到位，項目公司運營(yíng)資金不足導致的貸款違約、項目公司治理不力導致的決策僵局等。

“在解決這些現實(shí)難題時(shí)，社會(huì )資本方普遍希望政府方能加快財政審計進(jìn)程、統籌資金依約付費、及時(shí)就履約中的變動(dòng)簽訂補充協(xié)議，以保障項目資金充足與穩定推進(jìn)?！弊Ｔ勡f(shuō)。

8月20日出臺的《指導意見(jiàn)》，核心即“規范PPP存量項目的建設和運營(yíng)”。

祝詣茗認為，《指導意見(jiàn)》為存量PPP項目提供了強有力的資金與政策資源支持——一般債券、專(zhuān)項債券及中央轉移支付資金等均可用于存量項目，同時(shí)要求相關(guān)部門(mén)和地方政府將對存量PPP項目的支持納入增量政策統籌實(shí)施。這些利好政策有助于提振市場(chǎng)對存量PPP項目的信心，推動(dòng)行業(yè)持續向好發(fā)展。

大成律所高級合伙人黃華珍總結了當前部分存量PPP項目問(wèn)題的深層原因，包括：現行制度不完善導致的項目問(wèn)題；地方政府財政壓力大拖延竣工，或對已進(jìn)入運營(yíng)期的項目拖延支付的問(wèn)題；地方政府、相關(guān)部門(mén)的政策變動(dòng)以及不配合導致項目無(wú)法處置的問(wèn)題；社會(huì )資本主體逃避責任導致的項目問(wèn)題；金融機構抽貸、斷貸導致的項目問(wèn)題；國資監管流程導致的項目問(wèn)題等。

黃華珍舉例，南方某市有一個(gè)總投資約26億元的市政工程PPP項目，涵蓋市政道路和水利兩部分。該項目于2017年6月10日正式開(kāi)工，其中市政工程于2020年10月基本完工，2021年1月1日正式通車(chē)投用，2022年9月8日通過(guò)竣工驗收，剩余水利工程量約3800萬(wàn)元。根據PPP項目合同約定，道路工程竣工驗收合格日起進(jìn)入運營(yíng)期，若提前投用則以提前使用日為運營(yíng)期起始日。該項目自2021年1月1日進(jìn)入運營(yíng)期后，政府方始終存在拖欠問(wèn)題，累計欠付可行性缺口補助和運營(yíng)補貼約10億元，導致項目公司面臨巨大的銀行還款與工程款支付壓力。

黃華珍認為，該項目雖約定由上級國企承擔可行性缺口補助和運營(yíng)補貼差額補足義務(wù)，但在實(shí)際運營(yíng)中，該上級國企以“差額補足約定違反隱性債務(wù)政策規定”為由拒絕履約。此外，該項目投資人之一為保險資金的信托工具，因無(wú)法按期還款已面臨重大的債務(wù)違約風(fēng)險，這一案例也對其他保險資金投資PPP項目產(chǎn)生了重大的負面影響。

存量PPP項目的規范發(fā)展，離不開(kāi)地方政府、社會(huì )資本和金融機構的協(xié)商和調整。薛起堂在參與社會(huì )資本與政府的談判時(shí)發(fā)現，盡管各方均提及“政府和社會(huì )資本地位平等”，但在實(shí)際操作中，地方政府往往占據優(yōu)勢地位，并未將社會(huì )資本視為平等的談判對象——這也是當前不少地方政府的真實(shí)心態(tài)。

對此，上述PPP觀(guān)察人士表示：“PPP的核心精神是政府和社會(huì )資本合作，雙方同為股東，為何一定要求地方政府賠償社會(huì )資本？地方財政支付能力的變化，本就應作為市場(chǎng)因素之一，納入社會(huì )資本的風(fēng)險考量范疇?！?/p>

《指導意見(jiàn)》明確提出：“鼓勵支持社會(huì )資本方、金融機構、政府方平等溝通、互惠讓利，科學(xué)優(yōu)化PPP存量項目實(shí)施內容、合作期限、融資利率、收益指標等要素，共同降低項目運營(yíng)成本，提高公共服務(wù)供給效率，實(shí)現持續穩健運營(yíng)?！?/p>

在推動(dòng)實(shí)現降本增效的同時(shí)，《指導意見(jiàn)》還強調要加強項目運營(yíng)監管：“對收費項目，要加強收入管理，探索挖掘收入潛力，實(shí)現項目可持續運營(yíng)；對應收費暫未收費的項目，地方政府可在充分論證基礎上履行必要程序后實(shí)施收費?！?/p>

清華大學(xué)投融資政策（原PPP）研究中心首席專(zhuān)家王守清教授認為，《指導意見(jiàn)》有三個(gè)積極意義：一是拓寬了存量PPP項目的還款來(lái)源；二是鼓勵各方各退一步，有助于緩解地方政府對“國有資產(chǎn)流失責任”的擔憂(yōu)；三是鼓勵使用者付費、允許合規調價(jià)，這與近期的《價(jià)格法修正草案（征求意見(jiàn)稿）》的精神相契合。

8月28日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》也提出，創(chuàng )新財政金融政策工具，吸引和規范社會(huì )資金參與，穩慎推進(jìn)公用事業(yè)價(jià)格改革。

“存量PPP項目的問(wèn)題必須解決，否則容易陷入‘信心難重振、新項目難落地-經(jīng)濟難發(fā)展、生活水平難提高’的死結?！蓖跏厍逶谌ツ?月舉辦的“存量PPP項目爭議解決”公開(kāi)論壇上表示。

在他看來(lái)，解決存量PPP項目問(wèn)題還需突破幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：中央層面需要對不合格的PPP項目加大問(wèn)責力度，同時(shí)參照2013年大規?；瘋淖龇?，為地方政府提供一定支持；中央國企與金融機構在和地方政府的談判中應適當讓步，協(xié)力推動(dòng)項目降本增效；地方政府需要開(kāi)源節流，盡量按約履約，維護自身信用和當地營(yíng)商環(huán)境；公眾也可能需要接受部分公共服務(wù)價(jià)格的適度調整。這些建議，在《指導意見(jiàn)》中已得到不同程度地體現。

等待新的“PPP”

隨著(zhù)PPP模式的逐步淡出，一個(gè)核心問(wèn)題浮出水面：未來(lái)公共服務(wù)和基礎設施項目建設的資金，究竟從哪里來(lái)？

一名長(cháng)期關(guān)注PPP行業(yè)的專(zhuān)家告訴記者，2023年新機制實(shí)施之初，基建行業(yè)曾抱有很高期望，認為PPP行業(yè)有望迎來(lái)一輪小高峰。然而，此后相關(guān)部門(mén)內部針對新機制的思路進(jìn)行了6—7次宣貫會(huì )，口徑與態(tài)度一次比一次嚴格，這也讓各方對PPP新機制的態(tài)度越發(fā)謹慎。

2024年4月，國家發(fā)展改革委正式上線(xiàn)“全國PPP項目信息系統”。該系統數據顯示，截至2025年8月21日，全國已入庫的PPP新機制項目?jì)H254個(gè)。

一位咨詢(xún)機構人士說(shuō)：“目前PPP新機制下的項目數量較少，且以高速公路項目為主，占比達87%。這些項目主要聚焦使用者付費項目，總投資額約為1.1萬(wàn)億元，與PPP高峰時(shí)期的規模相比大幅縮減?，F在地方更多通過(guò)專(zhuān)項債，或依托國有企業(yè)融資來(lái)推進(jìn)基建投資；還有部分優(yōu)質(zhì)項目，比如儲備林項目（收益主要來(lái)自林木銷(xiāo)售和林下經(jīng)濟），地方政府會(huì )直接對接金融機構融資?！?/p>

該咨詢(xún)機構人士進(jìn)一步表示，在PPP模式大幅“退坡”后，地方政府各顯其能，緊盯政策要求與監管導向，嘗試多種方式開(kāi)拓融資渠道，但截至目前，尚未創(chuàng )新出一種可大規模復制、能替代當初PPP模式的全新路徑。

上述行業(yè)觀(guān)察人士則認為，不應完全否定PPP模式的合理性與可行性：“如果未來(lái)存量項目能夠運行至項目移交，或走完整個(gè)項目全生命周期，至少能證明這個(gè)模式值得進(jìn)一步推廣與借鑒?！?/p>

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